國有煤炭企業全面深化改革問題研究
河南能源化工集團有限公司 吳山保 蔡守業 楊皓東
摘要：國有企業是我國社會經濟的主導力量，國有企業的改革成效很大程度上影響了我國經濟體制改革的成效。當前我國正處于全面深化改革的關鍵時期。本文通過分析國有煤炭企業改革中的經營機制不完善、國有企業資本投入不夠、市場競爭力不足等問題，在分析研究市場經濟周期、區位因素、社會責任、資產債務、后備資源等因素的基礎上，針對性地提出健全完善現代企業制度、完善社會責任管理體系建設、優化資本結構和產業布局、增強國有企業的市場競爭力等對策建議，為國有煤炭企業深化改革、激發企業活力動力提供支持。
關鍵詞：國有企業 煤炭企業 深化改革 現代化管理
我國國有企業建立之初的目的是為了調節國家經濟，矯正市場經濟的自我缺陷，是特殊的經營組織，其具有較強的社會公共性、行政性和較弱的經營性，并不單純以營利為目的。早期的國企改革主要處于探索階段，是為適應市場經濟而做出的一些試探性調整，經歷了擴大自主權、實行經濟責任制、利改稅、改善經營機制等多個階段。2015年，習近平總書記提出了公有制改革的“三個有利于”：“推進國有企業改革，要有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經濟競爭力，有利于放大國有資本功能。”[1]這為國有企業深化改革確定了目標和方向。國有煤炭企業是國有企業中較為特殊的群體，是非壟斷的資源性企業、民生保障企業，更是勞動力密集企業，國有煤炭企業的深化改革成效關乎國有企業改革大局。近年來，受環保政策和煤炭行業供給側改革的影響及國家“碳達峰”“碳中和”戰略的實施，全面推進深化改革成為國有煤炭企業的工作重心。
一、國有煤炭企業深化改革中的問題分析
隨著國有企業深化改革的推進，國有企業深化改革中的矛盾、問題也逐漸顯現，主要表現在四個方面：國有企業自身的屬性間的矛盾、現代企業制度與國有企業行政化經營方式的矛盾、現代金融體制與國企社會公共性的矛盾、國企的社會責任和企業經營性的矛盾。這也是國有企業深化改革中的共性問題。
1.國有企業自身的屬性間的矛盾，導致企業市場經營機制不完善
企業自身追求盈利的屬性是企業的根本屬性，私營企業在逐利資本的影響下會越過基礎建設投入階段，直接進入成熟市場分割市場利益。而國有企業會投入大量的資源來進行基礎性、公益性建設，企業的營利性屬性被削弱。當基礎性建設日趨成熟，資源投入的需求減弱時，國有企業才會被自身營利需求所驅動來追求利益。當前的國有企業改革要求國有企業有序退出一般競爭性市場，造成了國有性質的公益投入和企業性質的營利需求相互對立。同時國有企業作為政府調節市場經濟的一只抓手，很多經營行為是基于行政需要而開展的，并不符合一般的經營規律，甚至對企業本身不利，這種經營上的矛盾行為也是國有企業的共性負擔。
2.現代企業制度與國有企業行政化經營方式的矛盾，導致國有企業難以建立現代化企業制度
國有企業改制的初衷是為了剝離行政因素，用市場化經營方式來參與、調節市場。但從目前情況來看，國有企業的經營行為很大程度上是由政府需要決定的，并非完全的企業自身需要，政企合一的現象仍然存在，并未分開。國有企業的生產要素（人、財、資源等）直接來源于政府，并非一個完整的經濟主體。在國有資產保全的前提下，企業本身并不能隨意地對企業資產進行處置，產權和權責界限不夠明確，不具備“產權清晰，權責明確，政企分開，管理科學”的現代企業制度特性。[2]
3.現代金融體制與國企社會公共性的矛盾，導致國有企業資本投入后繼無力
國有企業的社會公共性在企業初創階段時占主要地位。在社會公共性的驅使下，國有企業會投入大量資本進行行業環境優化和基礎設施建設，這些資本大都來源于財政撥付或銀行信譽貸款。1995年《中華人民共和國商業銀行法》將商業銀行的“三性”經營原則寫入法律：“商業銀行以安全性、流動性、效益性為經營原則，實行自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束。”[3]在此原則下，金融行業開始注重資產管理和風險管控，側重向收益好的企業投放貸款。大部分國有企業由于其社會公共性的特點，競爭性和排他性不突出，收益效果不顯，銀行在對國有企業的資金支持方面大大折扣。同時國有企業的質押物（股權、土地、設備等）都是國有資產，改制之后失去了政府機構的信譽托底，金融行業在貸款的風險管控方面存在顧慮。在缺乏財政支持和后續資本補充的情況下，企業前期鋪開的“大攤子”難以為繼，后勁不足，“爛尾”現象時有發生。
4.國企的社會責任和企業經營性的矛盾，導致國有企業市場競爭力不足。
私營企業或者說狹義上的民營企業，其目的最求利潤的最大化，以效率和效益為經營特點。國有企業的社會職能導致他的經營性質十分復雜：一是為經濟發展提供條件，確保國民經濟的穩定、持續增長。二是促使勞動力充分就業。三是推動國家綜合實力的增強。四是促進社會公平，調節社會收入和財富的分配。[4]利潤并非國有企業的首要目標，生產安全、穩定就業才是國有企業的日常工作的重心，社會責任是國有企業承擔的主要責任。在政策的驅動下，國有企業整合接收了大量的社會勞動力和落后產能，企業的效率受到了嚴重的影響。
二、影響煤炭企業全面深化改革的因素分析
在國有企業改革共性問題的基礎上，國有煤炭企業在全面深化改革也有其自身的問題。
1.經濟周期影響煤炭企業改革意愿
經濟活動有周期波動特點，煤炭行業的發展勢頭會隨經濟周期產生擴張或緊縮的交替性變化。2012年，受經濟結構的調整影響，我國宏觀經濟形勢呈下行態勢，加之對高耗能企業的限制發展和進口煤炭資源沖擊，煤炭產能過剩，需求疲軟，煤炭企業利潤下滑，改革意愿強烈，國內煤炭企業兼并重組的事例頻頻出現。至2016年，煤炭行業回暖，穩中向好的經濟效益一定程度上覆蓋了煤炭產業發展過程中的矛盾，煤炭企業深化改革的步伐又開始放緩，自身改革意愿不強。
2.區位因素影響煤炭企業改革難度
我國煤炭資源分布不平均，各地煤炭企業發展進程有差異。在一些老工業基地，煤炭企業起步較早，產業依附現象突出，行業發展空間較小，改革難度頗大。而在一些新興資源地區，煤炭企業自身發展前景較好，產業依賴程度較低，發展空間較大，改革壓力較小。煤炭企業資源分布較為廣泛，各地的土地政策、資源環境政策、區域經濟政策、壓煤搬遷政策的變化，對煤炭企業全面深化改革的實施提出了不同難度的要求。
3.社會責任負擔影響煤炭企業改革進度
在深化改革過程中，國有煤炭企業的人員安置是影響改革進度的主要原因。煤炭行業是勞動力密集行業，企業辦社會現象普遍。為維護社會秩序，穩定勞動力就業，煤炭企業深化改革中涉及到的轉型、去產能等方面，并不能簡單地進行人員遣散，要合理地進行人員分流和社會職能移交，這些嚴重影響了企業的改革進度。
4.資產債務問題影響煤炭企業改革能力
煤炭資源是國有煤炭企業的主要產業，礦井建設是企業的主要資產投資方向。當資源枯竭、礦井關閉退出時，企業在礦井建設上的固定資產投資基本無法回收，無法通過市場化手段進行處置，只能呆在賬面上不斷減值，國有資產保值的目的難以實現。同時由于土地資源的國有性質，當礦井退出關閉時，礦井本身的債務也不能通過固定資產抵賬的方式化解，只能轉移到母公司，加劇了母公司的負擔，使母公司的改革能力受到極大影響。
5.后備資源缺乏影響煤炭企業改革效果
煤炭企業是資源性企業，所有產業基本圍繞煤炭產品發展，產業結構相對單一。隨著煤炭資源的枯竭，企業自身會陷入造血能力不足的境地，需要補充新的資源，但基于“碳中和”的壓力，新增資源較為困難，接替存在斷層，企業缺乏后備支撐力量。同時我國煤炭行業從業人員80%左右為大專以下人員，高素質人才較少，技能結構相對單一，行業薪資對高端人才缺乏吸引力，使得人才儲備不足成為影響煤炭企業改革效果的一大短板。
三、國有煤炭企業深化改革的對策建議
非壟斷的行業特性使得煤炭行業的競爭力較大，資源型企業的特點決定煤炭企業的產業結構較為單一，產能調控較為困難，對市場偶發性事件反映較慢，市場競爭力存在缺陷。民生保障企業和勞動力密集型企業的特性也使得煤炭企業的生產成本和銷售價格存在政策規定的下限和一定程度的上限。經歷了2020年的疫情考驗后，2021年更是國企改革的關鍵一年。要突破窘境，國有煤炭企業必須積極應對各種改革問題，主動作為，推動企業深化改革向好發展，必須加大全面深化改革力度。
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健全國有煤炭企業現代企業制度的關鍵是推進公司制改革。我國國有煤炭企業大都由各地礦務局改制和合并而來，企業體制機制脫胎于政府，內部機關化現象突出，市場觀念較為淡薄。又因肩負著政府調節市場的責任，內部行政化痕跡明顯，治理結構中角色、職責的錯位、失位現象屢見不鮮，嚴重影響了企業的經營發展。要健全企業現代化管理制度，鞏固煤炭企業政企分離成果，發揮社會主義市場經濟的調節機制，讓企業在自負盈虧的市場環境下轉變發展模式和經營理念，充分把握市場機會，主動開展自身改革。
1.深化政企分離。推動公共管理職能與經營職能的有序分離，弱化對國有煤炭企業經營行為的行政干涉，給企業更多的自主選擇權，使企業在經營方式、發展方向等方面充分迎合市場經濟規律和自身發展需要，全心力地參與市場競爭，實現穩步變革。
2.明確權責界限，科學界定黨委會、董事會和經理層的職分范圍。加強黨委把方向、管大局、保落實的組織領導作用，強化董事會定戰略、作決策、防風險屬性，突出經理層謀經營、抓落實、強管理的角色屬性，使“三駕馬車”有序運轉，而非交叉運作。
3.對管理層級充分授權放權。落實董事會決策中長期發展、考核經理層的權責。將經理層選人用人、薪酬績效、采購銷售、投資融資、資金支配等經營自主權落實到位。
4.建立完善的監督體系。注重從制度、章程、治理結構等方面建立完善的監督體系，構建紀檢、審計、外部董事、監事各司其職的監督系統，全方位加強對企業的監督管理，防控經營風險。
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煤炭企業是資源型、勞動密集型產業，資源的開發利用過程旺旺伴隨著能源消耗、環境破壞、職工安全等問題。國有煤炭企業在創造社會效益的同時肩負著穩定社會安全、維護法律道德等大量的社會責任。要充分認識到煤炭企業履行社會責任不僅是生產需要，也是企業自身持續發展的客觀要求，在企業深化改革過程中，完善企業的社會責任管理體系建設，妥善解決職工安置、企業辦社會等問題。
1.剝離企業辦社會職能。煤炭行業屬于勞動密集型產業，在維護社會穩定職責的推動下，企業會強化部分社會職能，形成“小社會”。妥善解決“三供一業”、養老、醫療等社會保障措施的屬地化改造移交問題，加快與企業生產經營沒有直接聯系的機構和設施向社會化管理轉變的進程。
2.完善退出產能的員工分流和再就業體系，防范化解穩定風險。
�。ㄈ﹥灮Y本結構和產業布局
國有煤炭企業早期因為國有企業的體制機制、社會責任、改革發展路徑等原因，發展行業涉及產業上下游的方方面面，布局規模過散、行業分布過寬、結構不合理、資本規模不集中、區域分布不平衡等問題成為普遍現象。必須推進以資本管理為主要方式的資本結構優化，加快產業布局調整，加快退出資源枯竭地區的煤炭開發，重點向資源富饒的新興區域布局，推進煤炭企業間的協作和上下游產業融合，走大集團、大基地的集約化發展道路。
1.優化企業管理結構。開展企業自身結構優化，減少企業法人單位數量，精簡管理結構，壓減管理層級，減輕企業行政負擔輕裝上陣。
2.加快產權結構調整。要正確理解國有資本保全的意義，尊重資本的流通屬性，合理處置低效、無效和“僵尸”企業，清理無效和不良產權，減輕企業負擔。
3.加強供給側結構性改革。主動收縮和退出沒有技術優勢及競爭力的輔業，通過產能置換、產業鏈延展等方式，集中資源將核心產業做大做強。同時完善退出產能的員工分流和再就業體系，防范化解穩定隱患。
4.以專業化為目標開展國有資源的重新配置，通過搬遷、管理權合并等方式整合同質企業、同地企業，走行業聚集、產業集聚的規�；l展道路。
5.開展混合所有制改革。深化股權多元化改革，抓牢戰略性核心資產，通過入股民營企業、成立合資公司等方式引入非公資本，以非公資本的效率性來帶動國有資本的高效運作，以國有資本的穩健性來保障非公資本的風險防控，使各種所有制資本取長補短、相互協作，并積極推動企業改股上市，促進國有資本的保值增值。同時加大戰略投資者的引入力度，通過增加資本厚度來增強企業經濟活動能力。加強同行業企業間戰略層面的合作，取得更多的市場話語權。
�。ㄋ模┰鰪妵衅髽I的市場競爭力
提升企業市場競爭力的關鍵是增強企業自身活力，激發企業內生動力。要加強煤炭企業自身資源儲備，加大煤炭資源勘探和新產品研發力度，樹立資源儲備優勢。同時加強人才引進和培養，以高素質和技術人才支撐企業改革發展。
1.加大科研創新力度�？萍紕撔率堑谝簧a力，要充分發揮國有企業的技術積累優勢，在重點行業、關鍵領域深耕厚植，設立研發機構或加強與科研院所、高校間的合作，整合各方力量，助力企業不斷推陳出新，增強企業技術儲備優勢，用技術優勢增強市場競爭力。
2.強化薪資激勵機制。突出“多勞多得”的價值導向，充分調動和激發廣大干部職工的積極性，建立與職能、業績匹配的薪酬體系，增強企業內生動力。
3.加強人才體系建設。建立企業配套的人才體系建設，強化企業員工的再教育，打通晉升通道，增強企業的人才儲備力量，為企業不斷提供優質人才。
四、結語
國有煤炭企業深化改革是系統的、長期的工程。面對國有煤炭企業經營機制不完善、國有企業資本投入不夠、市場競爭力不足等問題，在分析研究市場經濟周期、區位因素、社會責任、資產債務、后備資源等因素的基礎上，通過健全完善現代企業制度、完善社會責任管理體系建設、優化資本結構和產業布局、增強國有企業的市場競爭力等措施，激發企業活力動力。未來，國有煤炭企業要以實施國企改革三年行動方案為契機，加強頂層設計，系統謀劃實施，持續破除影響企業發展的體制性、機制性和結構性弊端，實現快速發展。
參考文獻
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作者簡介：吳山保（1973—），男，河南衛輝人，高級政工師，碩士，主要研究方向為國有企業思想政治工作、現代企業制度建設研究，是煤炭行業黨建思想政治工作專家委員會委員。
